ブレグジット後の英国「主権」考(上)「どこから」「どこへ」取り戻すのか

国内 政治 Foresight 2020年2月14日掲載

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 英国が、欧州連合(EU)から1月31日付でとうとう離脱した。

 当面は「移行期間」に入るだけだから、今年末の期限までに大きな変化はない。単一市場も関税同盟もこれまで通りである。ただ、その先に英国がEUとどのような関係を結ぶのかは、不透明なままとなっている。

 いずれにせよ、泣こうがわめこうが、もう元の関係には戻れない。離婚が成立し、子どもの親権や財産分与について話し合う、という段階である。

拒んだ欧州統合の精神

 2016年の国民投票の際、離脱キャンペーンが掲げたスローガンは「主権を取り戻す」(Take Back Control)だった。キャンペーンの事務局長だった現首相首席特別顧問ドミニク・カミングズが考案したといわれる標語だが、英国はまさにその言葉通り、繁栄するも衰退するも自らの手にかかる「主権」を取り戻したように見える(Controlは通常「管理」と訳され、「主権」はSovereigntyが一般的な用語である。ただ、この場合は国家の行く末を選ぶ権利と受け止められているので、やはり「主権」の訳が適当だろう)。英国は、主権を我慢して助け合う欧州統合の精神を拒んだのだった。

 ただ、一言で「主権」と言っても、それはいったい何か。それをどこから取り戻すのか。どこに取り戻すのか。

 投票運動のスローガンならそんな議論など放っておいてただお題目として唱えればいいが、いざ離脱となると曖昧にしてはおけない。実際、「主権」という言葉1つを取り上げても、私たちがイメージするものとはかなり異なる概念と制度を英国は備えている。

 どこからという際、「EUからに決まっているじゃないか」と開き直れるほど、簡単ではない。

 どこへという場合、単純に「英国だろ」とはいかない事情もある。

 こうした問題を棚上げして、英国の現在を1950年代の植民地解放闘争か何かになぞらえて「これからは自由だ」などと喜ぶなら、あまりに能天気だろう。

 ここでは、英国を代表する憲法学者でオックスフォード大学名誉教授のヴァーノン・ボグダナーが昨年世に問うた『ブレグジットを越えて(Beyond Brexit)』(未邦訳)の論理に主に依拠しつつ、英国の「主権」問題を考えてみたい。

「議会は何でもできる」

 ボグダナーは1943年、ロンドン西方ステーンズ生まれ。オックスフォード大学を出て、同大学で教授として長く教えた後、現在はロンドン大学キングズカレッジ教授を務める。元首相デーヴィッド・キャメロンは、オックスフォード時代の教え子である。

 著書に『英国の立憲君主政』(邦訳は木鐸社)などがある。インテリの間で、特に学界ではEU離脱に対して批判的な立場を取る人が多いが、ボグダナーは離脱を現実問題として受け入れ、これに対応する道筋を探る姿勢を保っている。

 彼の論を見る前に、英国独特の制度である「議会主権」(国会主権)について振り返っておきたい。法学や英国政治を学んだ人には常識かもしれないが、一般に広く知られているとはいえないからである。

 日本のような国民主権と三権分立の国家とは異なり、英国は制度上、立法機関が絶対的な権限を持つ国家であり、これを「議会主権」と呼ぶ。英国が成文憲法を持たないことは広く知られているが、このため議会は憲法の制約を受けず、いかなる法律も制定し、改正し、廃止できる。その権力を指して、18世紀スイスの憲法学者ジャン=ルイ・ドロルムは、

 「男を女にし、女を男にすること以外、英議会は何でもできる」

 と表現した。

 この制度は、清教徒革命から名誉革命を経て立憲君主制を成立させた17世紀イングランドの歴史と結びついている。

 それ以前の英国は絶対王政の時代にあたり、王権神授説を唱えるジェームズ1世は議会を軽視したが、これを継いだチャールズ1世は清教徒革命で処刑された。その後、オリヴァー・クロムウェルによる共和制(コモンウェルス)、チャールズ2世の王政復古、これを継いだジェームズ2世を追放しオランダから新国王を招いた名誉革命、国王と議会との歩み寄りによる「権利の章典」公布を経て、英立憲君主制が成立するのであるが、この過程で議会は次第に力を備え、議会が最高権力を握るという考え方が定着した。

 なお、ここで権力を持つ「議会」とは、国王、上院(貴族院)、下院(庶民院)の3者を合わせた存在である。議会主権論を確立したのは哲学者ジョン・ロックだった。

 一方、日本でも一般的に受容されている三権分立論は、ロック思想を引き継いだフランスの哲学者シャルル・ド・モンテスキューによって提唱された。

 つまり、議会主権の方が三権分立よりも古いのである。

「以前とは全く違う国になった」

 こうした歴史を見ると、「議会主権」は常に、国王との関係の中で磨かれてきたことがわかる。王権に対する議会の権利として「主権」が位置づけられているのであり、議会と国民との関係は問われていない。つまり、日本国憲法の「国民主権」とは随分異なる発想である。

 英国では19世紀になって、「議会は法的主権者、国民は政治的主権者」などとする法理論が登場したものの、政治権力に対する国民の権利を規定したり、市民の人権を擁護したり、といった面の法制化が十分進まないままになった。

 逆に見ると、多くの国が持つ成文憲法は、議会の多数派が好き勝手に振る舞って人権を蹂躙したりしないよう、歯止めの役割を果たしている。しかし、多数派が好き勝手できることに特徴がある英国では、それに歯止めをかける成文憲法も必要なかった。歯止めの装置を欠いていたことから、「議会主権」はその構造に、ある意味での欠陥を抱えていたともいえる。

 それは、大陸欧州と根本的に異なる発想だった。

 ナチス・ドイツを経験した大陸側では、

 「人権を守るなら、立法府に任せてはおけない」

 との意識が根強い。アドルフ・ヒトラーは革命を起こしたわけでなく、少なくとも制度上正当な選挙を通じて立法府を握ったからである。

 主権意識を巡るEUと英国とのこうした隔たりが、両者の関係に大きく影響するのは、この後に見る通りである。

 本書の序文で、ボグダナーはこう述べる。

 「ブレグジットは、1973年(英国の欧州共同体=EC=加盟年)以前に時計の針を戻してくれるだろうか。たぶんそうはならない。私たちが伝統的に誇っていたあまりに多くのものをEUは洗い流してしまい、もはやそれをよみがえらせる術はない。私たちは、つかの間とはいえはっきりともしていたEUへの関与を、これからも抱えていくことになる。その変化は甚大であり、以前とは全く違う国になったのである」

 彼によると、通常の「国家主権」は取引や妥協可能な存在であり、実際EUは加盟国が国家主権の一部を差し出して共有することによって成立している。しかし、「議会主権」はその絶対的な権限を持つことに意味があるため、妥協は不可能で、議会の上に立つ存在を認めると成立しなくなる。かつてイングランドという比較的閉鎖的なコミュニティーの中で、「議会主権」を実現した英国は、EUという国家を上回る権力を抱くことによって、それを維持できなくなった。

 ボグダナーは、英国での成文憲法の必要性を主張する人物であるが、それは英国が、「議会主権」に基づいたために成文憲法不要だった国から、EU加盟を通じてそれを必要とする国に変貌した、との論理に基づいている。

 では、EU加盟によって英国はどう変わったか。その過程で、主権はどこに行ったのか。EU離脱派はどこからその主権を取り戻そうというのか。ボグダナーの分析と論理を見てみたい。

欧州司法裁判所の存在

 EUの母体が、設立を1952年にさかのぼる欧州石炭鉄鋼共同体(ECSC)であるのは、よく知られている。この組織には当初、英国も参加を検討した。しかし、英国が主権移譲に同意しなかったことから英仏会談が決裂し、ECSCは仏独伊とベネルクス3国だけで発足したのだった。その結果、欧州統合は英国の伝統抜きに、大陸起源の三権分立の精神に従って、制度を整えていった。

 一般的に、EUへの加盟は、他の国際機関への加盟とは根本的に異なる性格を持っている。国連や北大西洋条約機構(NATO)といった国際法の枠組みに参加しても、国家の主権は侵されない。しかし、EUは国際機関であると同時に自ら国家としての性格を持っており、加盟国はその主権の一部を奪われる。

 1973年、EUの前身であるECに最終的に加盟した英国は、大陸型の制度に固められたECの論理を前に立ちすくんだ。自らの主権の一部を差し出さなければならないと同時に、ECの制度に合わせるよう国内法改正を迫られたからだった。

 中でも、英国に大きな変化をもたらしたのは、EUの最高裁にあたる欧州司法裁判所の存在だった。

 EU加盟国では、EU法があらゆる国内法に優先する。その原則の下、欧州司法裁は、加盟国がEU法を履行しているかどうかを監視する機能を持っている。つまり、英国でこの裁判所は英議会の上に立ち、立法がEU法にかなっているかを判断し、違法状態を認定し、罰金を科すこともできるのである。

 そうなると、もはや「議会主権」など成立しない。男女を入れ替える以外のあらゆる立法が可能だった英議会は、EUによる介入がない範囲内で自由に立法できる程度の議会に成り下がったのだった。

EU法の優位性を認めることに

 その象徴的な出来事は、いわゆる「ファクタテイム訴訟」だった。

 ECは1970年代から漁業規定の共通化を進め、80年代以降は各国に漁獲枠を割り当てる共通漁業政策を定着させた。

 スペインに本拠を置くファクタテイム社などの漁業会社は、英国に法人を設立することでこの制度の裏をかき、英国の漁獲割り当てを使って操業した。水揚げはほとんどスペイン側だったこともあり、事態を重んじた英国政府は外国人の操業を規制する立法措置を採った。これが、国籍差別などを禁止したEC(EU)法に違反するとして、ファクタテイム社など100社近くが英政府を相手取り、英法廷に訴えた。

 訴訟は英裁判所と欧州司法裁判所の双方で何次にもわたって争われ、途中からはECが英政府を訴えた裁判も絡んで複雑化したが、基本的な対立は、英国とEUのどちらの法制度が優先されるかだった。

 当時の英最高裁にあたる貴族院などが1999年までに順次出した判決は、EU法の優位性を明確に認めることになった。英国法は、EU法の前に効力を失った。すなわち、英国で議会が全てを決定できる「議会主権」は崩れたのである。

 「英国がEUにとどまる限り、ウェストミンスター(英国議会)は、実際には限られた能力しか持たない立法府である」

 と、ボグダナーは結論づけている。

きっかけは「ベンカルブーシュ訴訟」

 この出来事が意味していたのは、英議会の権力が欧州司法裁判所に奪われるという「英・EU関係」の変化だけではなかった。司法による議会への口出しを許したことで、英国で絶対的だった立法府の地位は揺らぎ、英国内の立法と司法の関係も変化した。立法がその存在意義を低下させたのに対し、司法が次第に重要な地位を占めるようになったのである。

 立法への司法の介入は、三権分立国家なら当たり前のことである。日本でもそうであるように、法律が憲法に合致しているかどうかを問う憲法訴訟や違憲審査の制度は、多くの国が備えている。憲法裁判所という独立した機関を持つ国も珍しくない。

 しかし、立法府が突出した権力を握ってきた英国で、成立した法律を司法が問い直す制度は設けられていなかった。EUに入ることによって初めて、その営みを強いられたのである。

 英国が受けた影響は、これにとどまらなかった。

 2000年、EU加盟国首脳は南仏ニースで開かれた首脳会議で、EUが守るべき権利を網羅した「欧州基本権憲章」に調印した。この憲章を取り込んだEU憲法条約は、フランスやオランダでの国民投票による否決でいったん頓挫したものの、その改訂版であるリスボン条約が2009年に発効したことで、憲章も法的効力を得た。当然、その規定は英国にも適用される。

 その際に問題となった一例が、「ベンカルブーシュ訴訟」と呼ばれる裁判である。モロッコ出身の女性ベンカルブーシュは、ロンドンのスーダン大使館に雇用されていたが、給与を十分支払われず不当に解雇されたとして、同様にリビア大使館を解雇されたモロッコ人女性とともに訴訟を提起した。

 大使館側は解雇が英国の法に合致していると主張したが、ベンカルブーシュ側はEU法に反していると反論した。2017年の英最高裁判決は、EU法が英国法に優先すると判断し、ベルカンブーシュらの訴えを認めた雇用上訴裁判所の判断を追認した。

 すでに見た通り、英国では人権を守るための法制度が全く整備されて来なかった。権利とは王権に対して議会が主張するものであり、議会に対して何か権利を主張するという発想自体が乏しかった。

 しかし、欧州基本権憲章の適用は、議会と国民との関係を再定義することにつながった。「ベンカルブーシュ訴訟」は、そのきっかけをつくったのである。

 欧州基本権憲章は、英国の立法そのものにも影響を与えた。議会が法律をつくっても、それが憲章に違反していたら無効となりかねない。

 こうした事態を防ぐために、英国の裁判官による「解釈」が一般化した。憲章に合致しているかどうかを裁判官が解釈し、合致しないと見なす場合には声明を出すのである。声明が法的効力を持つわけではなかったが、議会はその意見を尊重して、法律を修正した。これは、結果的に裁判官の発言力を大きく増すことになった。

 ブレグジットを巡る過程では、英最高裁が昨年9月に下した判断が思い出される。

 2019年10月2日付本欄『似非「ポピュリスト」ジョンソンが導いた「ブレグジット」さらなる迷走』で紹介した通りだが、言うことを聞かない英議会を首相のボリス・ジョンソンが閉会させたことに対し、EU残留派の議員らが訴訟を起こした。英最高裁は9月24日、「閉会は違法であり、無効である」との最終判断を下し、首相はその翌日、議会を再開せざるを得なくなった。

 こうした司法の政治への介入は、「議会主権」が壮健な頃なら考えにくかった。EU加盟によって司法の地位が上がり、司法の政治関与を許す制度がつくられたから、可能になったのである。

 つまり、英国がEUに加盟して進んでいたのは、単に英国がEUに主権を明け渡すだけでなく、政治が司法によって権限を奪われる過程でもあった。

 従って、EU離脱派が叫ぶ「主権を取り戻す」は、「EUから」であると同時に「司法から」、もっと具体的に言うと「欧州司法裁判所と英国内の裁判所から」も意味していたのである。

「市民の権利は低下する」

 では、欧州基本権憲章によって英国にもたらされた国民の権利はEU離脱後、どうなるだろうか。

 政府はこうした権利を維持するというものの、形骸化が懸念される。何より、政府の対応や議会の立法が憲章に違反していないかを、司法はもはや判断してくれない。欧州基本権憲章が保証していた権利は、議会のお情けによって認められる地位に成り下がり、いざとなれば議会はそれを奪うことができるのである。

 ボグダナーは、

 「憲章がもたらしていた市民への保証は、まず間違いなくブレグジットで失われる。英国市民の権利は大幅に低下するだろう」

 と予想する。

 ブレグジットは、司法が近年蓄えてきた権力を議会に取り戻す営みである。それは一部の離脱派の人々にとって、労働時間の制限など人権を理由に設けられていた面倒な規制を撤廃する口実にもなり得る。EUや司法から科されていた制約から解き放たれた議会は、絶対多数を占める与党の主導により、再び好き勝手に振る舞えるからである。

 これは、明らかに時代の流れに逆行する。多くの国が市民の権利を拡大する方向に動く中で、英国だけが逆にそれを、政治の意向次第で制限できる、というのである。ブレグジットは、このような大きな矛盾をはらんでいると、ボグダナーは指摘している。

 では、EUや欧州司法裁判所、国内の裁判所から取り戻した「主権」は、いったいどこに行くのだろうか。

 EU離脱派の多くは、それが単純に英国のものになると考えている。物事はしかし、そう簡単ではないのである。(つづく)

国末憲人
1963年岡山県生まれ。85年大阪大学卒業。87年パリ第2大学新聞研究所を中退し朝日新聞社に入社。パリ支局長、論説委員、GLOBE編集長を経て、現在は朝日新聞ヨーロッパ総局長。著書に『自爆テロリストの正体』『サルコジ』『ミシュラン 三つ星と世界戦略』(いずれも新潮社)、『ポピュリズムに蝕まれるフランス』『イラク戦争の深淵』『巨大「実験国家」EUは生き残れるのか?』(いずれも草思社)、『ユネスコ「無形文化遺産」』(平凡社)、『ポピュリズム化する世界』(プレジデント社)など多数。新著に『テロリストの誕生 イスラム過激派テロの虚像と実像』(草思社)がある。